2015年電改9號文實(shí)施已滿(mǎn)三年。三年實(shí)踐形成的經(jīng)驗與問(wèn)題，業(yè)界對此評價(jià)不一，有的說(shuō)成效多一些，有的說(shuō)問(wèn)題多一些，目的都是為了電改取得更大成效。近日，記者就電力體制改革話(huà)題專(zhuān)訪(fǎng)了中國能源研究會(huì )常務(wù)副理事長(cháng)、國家發(fā)展改革委能源研究所前所長(cháng)周大地。周大地認為，電力體制改革值得認真反思。

記者:請評價(jià)2015年9號文以來(lái)的電改進(jìn)展?

周大地:

近期我對電改具體進(jìn)展仍然關(guān)注，但發(fā)言不多，因為我認為電力改革的總體設計值得認真反思。

黨的十九大報告明確提出，中國特色社會(huì )主義進(jìn)入新時(shí)代，指出新時(shí)代社會(huì )主要矛盾的變化，系統回答了新時(shí)代堅持和發(fā)展什么樣的中國特色社會(huì )主義、怎樣堅持和發(fā)展中國特色社會(huì )主義，明確了我國2020年近期、2035年中期和2050年遠期的奮斗目標，并就加快完善社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制、改革開(kāi)放等提出了許多具體要求。我個(gè)人認為，現在全國各級政府，包括能源電力行業(yè)還在學(xué)習、消化過(guò)程中。十九大的精神還需要更好地消化，并逐步落實(shí)。包括電力體制改革，也應該在進(jìn)一步認真學(xué)習十九大文件，學(xué)習習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想的基礎上，再反思評估。如果認為一二十年以前的電改設計就已經(jīng)符合和達到了習總書(shū)記新思想的要求，只要繼續照樣推行下去，這是不是有點(diǎn)過(guò)于先知先覺(jué)，以不變應萬(wàn)變了?

2015年電改9號文的總體思路是“三放開(kāi)、一獨立、三強化”，基本上還是延續了2002年電改5號文“廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)、主輔分離、輸配分開(kāi)、競價(jià)上網(wǎng)”的方向。2002年電改思路的形成還要往前推，是上世紀90年代以美國、英國為代表的電力市場(chǎng)自由化潮流推動(dòng)下形成的。當時(shí)美國包括加州、世界銀行提出，輸配電網(wǎng)技術(shù)上壟斷，但發(fā)電側、配電側可以引入競爭，通過(guò)競爭來(lái)降低發(fā)電成本與終端電價(jià)。美國、英國當時(shí)搞“new conservative”，現在稱(chēng)之為自由市場(chǎng)經(jīng)濟派，這是那一陣子西方推崇的電力體制改革時(shí)更宏觀(guān)的政治經(jīng)濟背景。

記者：現在西方的電力市場(chǎng)化改革怎么樣了?

周大地：

現在來(lái)看，“廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)、輸配分開(kāi)，發(fā)電側、配電側引入競爭”的電力體制在西方國家實(shí)施中出現很多不同版本，并沒(méi)有一個(gè)統一的模式。對于他們來(lái)講，電力消費水平已經(jīng)比較高，現在電力行業(yè)的任務(wù)不完全是保供，而是以提高能源效率為基礎的低碳化轉型發(fā)展;電力系統在優(yōu)化結構和市場(chǎng)重組的過(guò)程中出現了大量利益重新分配的問(wèn)題，這也引起了很多爭議和討論。但是多數西方國家現在采取了很多政策性措施來(lái)支持可再能源發(fā)展，包括全額保障性收購、高于常規發(fā)電的標桿電價(jià)、補貼、以及配額制等非市場(chǎng)措施。同時(shí)嚴格控制常規大型發(fā)電設備準入，并不是一味地放開(kāi)市場(chǎng)、市場(chǎng)調節。

比如，當時(shí)比較推崇“廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)、輸配分開(kāi)，增加發(fā)電側與售電側的競爭”的美國加州，實(shí)際實(shí)施后加州電網(wǎng)出現過(guò)很大的財務(wù)危機。因為發(fā)電企業(yè)利用市場(chǎng)機制擠壓電網(wǎng)，就是真正缺電時(shí)，發(fā)電商在實(shí)時(shí)市場(chǎng)報高價(jià)，迅速推高批發(fā)市場(chǎng)的電價(jià)，而零售電價(jià)是由政府鎖定，導致加州電網(wǎng)差點(diǎn)破產(chǎn)。

近一兩年，我們和加州勞倫斯伯克利實(shí)驗室(LBNL)的研究人員一起，調研了加州現有電力管理機制情況，很有借鑒意義。加州經(jīng)過(guò)那次市場(chǎng)化的反面教育，現在電力管理體制實(shí)行了比較嚴格的規劃和監管以及公開(kāi)的預測市場(chǎng)分配機制。

一方面，通過(guò)加州能源委員會(huì )(CEC)、加州公用事業(yè)委員會(huì )(CPUC)，以及負責電網(wǎng)獨立運行的加州獨立系統調度運行商(CAISO)，按照所謂的最優(yōu)運行方案來(lái)運行電網(wǎng)，同時(shí)對電網(wǎng)未來(lái)建設和用電需求做出科學(xué)預測，而且向社會(huì )公開(kāi)征求意見(jiàn)。獨立運營(yíng)機構(CAISO)不擁有電網(wǎng)的資產(chǎn)所有權。另一方面，在預測和規劃的基礎上對5萬(wàn)千瓦以上的發(fā)電設備實(shí)行嚴格準入審批，類(lèi)似國內的招標制電站。發(fā)電設備在建設前，除了達到環(huán)保、土地使用等要求外，要與準入管理機構協(xié)定好用什么樣的方式、多高的上網(wǎng)電價(jià)等運行，也就是把自身進(jìn)入市場(chǎng)后的經(jīng)濟效益情況評估清楚，包括投運電廠(chǎng)對電力系統和其他發(fā)電商的影響。整個(gè)準入評審的過(guò)程很復雜，一個(gè)項目?jì)H評審和監管的費用就很高。此外，交易電量還是以長(cháng)協(xié)為主，少量的現貨交易。加州電力市場(chǎng)90%電量交易采取了年度長(cháng)協(xié)方式，10%采取了實(shí)時(shí)競價(jià)的現貨交易。

即使在號稱(chēng)市場(chǎng)自由度最高的美國，而且在電改最帶頭的加州，最后實(shí)施的是嚴格準入，并不是隨便建電廠(chǎng)，建完了相互競爭，“打”成最低電價(jià)。美國的市場(chǎng)比較講成本，別看美國總統特郎普在競選期間到上任之后嚷嚷著(zhù)支持煤電，實(shí)際上美國煤電數量在下降。因為這兩年天然氣太便宜，燃氣電廠(chǎng)效益比燃煤電廠(chǎng)好。而歐洲仍然有一些國家實(shí)行上下游一體化體制，例如法國電力目前仍然是發(fā)輸配一體化，但營(yíng)運服務(wù)仍然是歐洲最好的。

記者：為了推進(jìn)能源轉型，歐洲正在建設統一的電力市場(chǎng)，對電力改革有何啟示?

周大地：

歐洲現在的情況也很復雜，歐洲在低碳化目標下推進(jìn)電力聯(lián)網(wǎng)、建設統一的電力市場(chǎng)，出現了如何公平分配利益的問(wèn)題。因為各個(gè)國家自身資源條件差別太大。

比如說(shuō)，法國電力體制是發(fā)輸配一體化，電源結構以核電為主，電價(jià)是全歐洲最低的國家之一，因此歐洲其他國家進(jìn)口法國的電時(shí)，覺(jué)得法國賺得太多，因此要求法國也要提高可再生能源的比例。這實(shí)際上是有點(diǎn)強制性的要求。法國于是提出到2025年，核能的比例將從目前的75%降至50%。實(shí)際從低碳角度講這并不是必須要做的。

在所謂民主選舉制度下，往往競選雙方都勢均力敵，少數人就成為勝負的杠桿。德國主要政黨為了爭取少數綠黨的選票，因此必須同意棄核，德國已經(jīng)決定在2022年之前停用所有核電站，提出了到2030年使可再生能源占到總發(fā)電量的50%，到2050年占到80%以上的國家目標。這些年，德國努力推動(dòng)可再生能源發(fā)展，大幅壓縮傳統能源發(fā)電能力，導致德國電價(jià)很高，特別是民用電每度合人民幣2塊多，這種民用電價(jià)在中國來(lái)看肯定難以接受。其實(shí)可再生能源根本沒(méi)有參加上網(wǎng)競爭。德國新增的光伏發(fā)電、風(fēng)力發(fā)電容量沒(méi)有補上關(guān)閉核電機組造成的缺口，近年來(lái)反而增加了煤電發(fā)電量，電力行業(yè)二氧化碳排放量反而有所增加，這和他原來(lái)的政策目標也不一致。

所以說(shuō)，歐洲的低碳發(fā)展目標與實(shí)際操作中成本合理化之間出現了很多矛盾。事實(shí)上他們也承認，這些矛盾往往是市場(chǎng)經(jīng)濟成本競爭解決不了的，對可再生能源的發(fā)展仍然需要特殊政策支持，甚至讓化石能源配合可再生能源發(fā)展。

去年我和法國電力公司的幾個(gè)領(lǐng)導都當面討論過(guò)這個(gè)問(wèn)題。其中，法國電力公司的高級副總裁、前亞洲部門(mén)負責人埃爾維•馬世諾專(zhuān)門(mén)寫(xiě)過(guò)一篇文章，認為歐洲不同國家文化各有特點(diǎn)，批評能源政策和電力改革受一些所謂共同原則制約產(chǎn)生了很多矛盾，他也并不認可歐洲電改非要實(shí)行概念化市場(chǎng)化的一些東西。

記者：國內呢，從2002年開(kāi)始上一輪電改到本輪電改，有哪些經(jīng)驗教訓?

周大地：

可以說(shuō)，2002年電改的設想是有些從概念出發(fā)的。應該說(shuō)當時(shí)的世界銀行和不少?lài)HNGO還是起了比較大的推手作用。但國內也面臨著(zhù)如何形成電力市場(chǎng)，怎么把原國家電力公司高度壟斷的傳統機制推向市場(chǎng)，如何釋放地方更多的積極性等問(wèn)題，才決定將一個(gè)電力公司變成了若干電力公司。這對于我國電力上游大發(fā)展確實(shí)起了巨大推動(dòng)作用。

一個(gè)國家電力公司難以應付當時(shí)的電力建設需求，投資渠道、建設能力等都受到限制，原有規劃時(shí)對電力需求和發(fā)電增長(cháng)速度估計也不足。五大發(fā)電公司成立后，中國的發(fā)電建設速度嘩就上來(lái)了!包括地方能源公司。因為他們都要爭取做大!2002年全國電力裝機是3.5億多千瓦，2005年開(kāi)始快速增長(cháng)，2006年新增容量首次超過(guò)1億，現在總容量近18億千瓦。

進(jìn)入2010年以后，電力短缺問(wèn)題基本上解決。隨著(zhù)應對氣候變化的壓力越來(lái)越大，從2010年開(kāi)始，非化石能源也進(jìn)入大發(fā)展階段。2005年，太陽(yáng)能發(fā)電可以忽略不計，風(fēng)電裝機容量約占全國總裝機容量的0.2%;2010年，兩者裝機容量占比超過(guò)3%，到2017年約占全國的17%。

同時(shí)，化石能源的發(fā)展慣性又很大，火電裝備制造絕大多數在國內，制造業(yè)作為背后推手力推火電建設。這邊火電建設周期、制造周期沒(méi)有放緩，那邊的非化石能源增長(cháng)速度又上來(lái)了，后來(lái)兩邊一塊兒往前推，2012年以后每年新增裝機仍然超過(guò)8000萬(wàn)千瓦，甚至過(guò)億千瓦，隨著(zhù)經(jīng)濟進(jìn)入新常態(tài)，能源電力需求增速放緩，于是電力行業(yè)從保供為主要目標，突然變?yōu)橐M(jìn)行供給側結構性改革控制過(guò)剩產(chǎn)能，形成了這么一個(gè)矛盾。

現在火電虧損面超過(guò)60%，這些發(fā)電企業(yè)在虧損條件下?tīng)帄Z有限市場(chǎng)份額，發(fā)電設備利用小時(shí)數大幅下降。而且，這樣也沒(méi)有抑制住火電的建設熱潮，去年煤電新增裝機3800多萬(wàn)千瓦。

所以，我個(gè)人認為，目前，電力體制改革表面上看是熱鬧得很，好像上網(wǎng)競爭還降低了電價(jià)，但這是懲罰性的成本下降，不是真正的成本下降帶來(lái)的效益?，F在因為產(chǎn)能過(guò)剩而超量擠壓生產(chǎn)者的盈余，是發(fā)電公司拿自己的虧損補貼電力用戶(hù)，所以電價(jià)下降。這難道是我們期望的合理競爭，優(yōu)勝劣汰嗎?

記者：您認為造成電力行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩的原因還有哪些?

周大地：

實(shí)踐檢驗真理，電改放開(kāi)上游準入實(shí)際效果如何?我國在2015年下放火電審批權，當年批準火電項目從大約5000~6000萬(wàn)千瓦一下子增加到16000萬(wàn)千瓦左右，2015、2016、2017年社會(huì )每年新增裝機超過(guò)1.2億多千瓦。從實(shí)踐上來(lái)看，這種沒(méi)有管住準入的放權也違背了市場(chǎng)經(jīng)濟規律，因為沒(méi)有人對整體的電力需求有所控制，還認為電力行業(yè)是以缺電為主要矛盾。結果2016年開(kāi)始“取消一批、緩核一批、緩建一批”化解煤電過(guò)剩產(chǎn)能，到現在為止還收不了尾。

市場(chǎng)競爭條件下，由于價(jià)格變動(dòng)、市場(chǎng)預測，理性投資人可能會(huì )防止冒險，這是理想狀態(tài)。但實(shí)際上，在很多情況下，單獨的投資人不明白整個(gè)市場(chǎng)形勢。中國特別是這樣，電力輸入省考慮，多建設電廠(chǎng)，頂多以后不接受外來(lái)電，還可以拉動(dòng)本地GDP;電力輸出省考慮，電廠(chǎng)建設越多，可以爭取更多政策，有能力低價(jià)競爭，所以誰(shuí)都不愿意放棄投資。如果陷入惡性競爭狀態(tài)，不管誰(shuí)退出，誰(shuí)的資本損失都非常大，其實(shí)都是中國人民的錢(qián)。

單純依靠市場(chǎng)來(lái)抑制上游投入，不但時(shí)效過(guò)于滯后，而且經(jīng)濟代價(jià)也很高。我們不但多數煤電企業(yè)低利甚至大范圍虧損，而且電網(wǎng)的建設如果從資本收益看也很低。當然電網(wǎng)還承擔了許多社會(huì )公平性責任，也負擔了不少可再生能源發(fā)展的系統成本。但當前電力價(jià)格的改革不是比搞所謂理想市場(chǎng)機制更有意義嗎?

再一個(gè)，去年我國經(jīng)濟增速是6.9%，用電量增速是6.6%，電力消費彈性系數反彈到1了，我認為這也不正常。如果用電增速與經(jīng)濟增速的比是1:1，甚至還多的狀態(tài)，就說(shuō)明電力消費的單位經(jīng)濟效益沒(méi)提高，我們在供應有富余的時(shí)候，更要考慮如何推動(dòng)能源消費革命，甚至要更多地引進(jìn)相應的信號機制吧。

記者：如何解決電力市場(chǎng)的新矛盾?

周大地：

我國化解煤炭過(guò)剩產(chǎn)能就是管住了準入，基本上淘汰了小煤窯，建設現代化大型煤礦。煤炭行業(yè)集中度提升促進(jìn)自身更好地適應市場(chǎng)變化，煤價(jià)也從2015年低谷很快恢復到了煤礦現在挺滿(mǎn)意的狀態(tài)。

經(jīng)過(guò)多年快速發(fā)展，電力市場(chǎng)不是可以無(wú)限擴大的，不像有些新興產(chǎn)業(yè)，如共享經(jīng)濟的需求可以做大，有多大服務(wù)就有多少用戶(hù)，現在電力市場(chǎng)不是這樣了，我國2002年前后的電力工業(yè)形勢跟現在完全不一樣了。

要認真學(xué)習習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想和黨的十九大精神，回顧我們電力改革歷史，認真總結現在電力市場(chǎng)主要矛盾究竟在什么地方，市場(chǎng)主體是什么，市場(chǎng)主體的問(wèn)題是什么?我們要針對矛盾來(lái)解決問(wèn)題，而不能說(shuō)不管什么矛盾，還是用20年以前形成的一個(gè)思路硬套，我覺(jué)得這就是一個(gè)非常危險的事情。

改革是為了解放生產(chǎn)力，而不是搞所謂的某種概念模式改革，特別是這個(gè)模式不是你首創(chuàng )，那是從西方國家曾經(jīng)試驗過(guò)的狀態(tài)下搬過(guò)來(lái)，他現在自己也搞不下去，也在琢磨很多新的矛盾怎么解決。

電力改革還要考慮更多的體制機制問(wèn)題，如果過(guò)于強調利益的分散化和所謂的準入公平，推動(dòng)的基本上是電力建設的分散化和碎片化，不但各個(gè)省都會(huì )追求更多的電力發(fā)展，甚至以后市縣都可能要求更多的電力分散權力，這些問(wèn)題更需要提前研究，解決系統的優(yōu)化，以及相應的社會(huì )經(jīng)濟理論問(wèn)題。防止被動(dòng)承認既成現實(shí)，造成系統的非優(yōu)化發(fā)展。